Ustawa Prawo Zamówień Publicznych z 2019 r. (dalej: ustawa) wprowadziła do swego porządku prawnego novum, pod postacią tzw. „zamówień bagatelnych”. Zgodnie z art. 2 ustawy będą to zamówienia klasyczne, których wartość, bez podatku od towarów i usług, opiewa na kwotę mieszczącą się w zakresie od 50.000 zł do 130.000 zł, przy czym wartość ta dotyczyć ma jednorazowego zakupu.
Ustawodawca postanowił zatem diametralnie obniżyć próg stosowania ustawy, choć faktem jest, że regulacje ustawowe w stosunku do zamówień bagatelnych są dość skromne. Jak czytamy
w uzasadnieniu projektu ustawy, wprowadzenie do niej zamówień o tak niskich wartościach podyktowane było chęcią „zwiększenia dostępności informacji dla wykonawców o udzielanych zamówieniach co zapewni przejrzystość udzielania zamówień publicznych”. Już bowiem na etapie formułowania koncepcji nowej ustawy, zwrócono uwagę, iż zamówienia o wartościach stosunkowo niskich i nie wymagających stosowania ustawy, stanowią jednak istotną część wydatków publicznych. Z danych zawartych w dokumencie pn. „Koncepcja nowego Prawa zamówień publicznych” z 2018 r. wynika, iż w 2017 r. na podstawie wyłączeń z obowiązku stosowania ustawy, udzielono zamówień na kwotę 71,4 mld zł (w roku 2015 i 2014 wartość ta była jeszcze wyższa), a przy tym 37,1 mld zł wydano na zamówienia o wartości nie obligującej do stosowania reżimu ustawy, czyli zamówień nie przekraczających kwoty 30.000 euro. Dodatkowo, zwrócono uwagę, że w 2017 r. spośród 33.690 podmiotów zamawiających ok. 12,5 tysiąca z nich udzieliło zamówień na podstawie procedur ustawowych, natomiast pozostała grupa zamawiających, tj. ok. 21 tysięcy, wydatkowała środki
z pominięciem reżimu ustawowego, na podstawie wyłączeń ustawowych, albo udzielając tzw. „zamówień na usługi społeczne”. Mając na uwadze powyższe analizy, w koncepcji nowego prawa zamówień publicznych zaproponowano obniżenie progu stosowania ustawy w zakresie procedury uproszczonej aż do kwoty 14.000 euro, co miałoby „wpłynąć pozytywnie na kontrolę wydatkowania środków publicznych oraz na konkurencyjność, w tym dostęp do zamówień dla małych i średnich przedsiębiorców”. Zakładano również, że obniżenie progu bagatelności skutkować będzie ujednoliceniem procedur.
Ostatecznie, ustawodawca zdecydował się zastosować rozwiązanie pośrednie. Z jednej strony, obniżył próg stosowania ustawy (od 50.000 zł), z drugiej jednak „zamówienia bagatelne” objął dość pobieżnymi regulacjami, nie wprowadzając zbyt wygórowanych i uciążliwych obwarowań co do procedury ich udzielania. Katalog przepisów, które będą miały zastosowanie do tej grupy zamówień jest zamknięty
i liczy zaledwie sześć artykułów, dotyczących:
- rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach (art. 82 ustawy);
- miejsca zamieszczania ogłoszenia o zamówieniu bagatelnym (art. 267 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy);
- informacji o zamiarze udzielenia zamówienia bagatelnego, przekazywanej potencjalnym wykonawcom oraz możliwości odstąpienia od publikacji ogłoszenia o tymże zamówieniu (art. 268 ustawy);
- sposobu zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu bagatelnym w Biuletynie Zamówień Publicznych (art. 269 ust. 1 ustawy);
- zmian ogłoszenia o zamówieniu bagatelnym (art. 271 ust. 1-3 ustawy);
- zakresu informacji zawieranych w ogłoszeniu o zamówieniu bagatelnym (art. 272 ustawy).
Z powyższego wynika, że ustawodawca regulując kwestię zamówień bagatelnych skupił się nie na samym procesie udzielania tychże zamówień, lecz na kwestii ich upublicznienia. Tym samym, wprowadzając do Biuletynu Zamówień Publicznych ogłoszenia o zamówieniach o niższych wartościach i koncentrując je w tym właśnie publikatorze, zrealizował wyżej wskazany zamysł szerszego informowania potencjalnych wykonawców o zamówieniach, których wartość dotychczas wyłączała obowiązek stosowania Prawa zamówień publicznych, w tym publikacji ogłoszeń o zamówieniach. Jednocześnie, ustawodawca nie sformalizował zbytnio samej procedury udzielania zamówień bagatelnych, co z pewnością byłoby uciążliwe dla zarówno zamawiających jak i wykonawców, natomiast nie musiałoby przyczyniać się do zwiększenia konkurencyjności na tym rynku. Ciekawe jest jednak przy tym to, że pomimo, iż ustawodawca położył nacisk na publikację ogłoszeń o zamówieniach bagatelnych w Biuletynie Zamówień Publicznych, to nie przewidział przy tym jakiejkolwiek sankcji za brak zamieszczenia takiego ogłoszenia. Trudno stwierdzić, czy było to zamierzenie celowe, czy też błąd legislacyjny.
Warto również zwrócić uwagę na to, że zamówienia bagatelne zostały zdefiniowane jako zamówienia klasyczne, przez które zgodnie ze słownikiem zawartym w ustawie, należy rozumieć zamówienia udzielane przez zamawiającego publicznego (w rozumieniu art. 4 ustawy) oraz zamawiającego subsydiowanego (w rozumieniu art. 6 ustawy), inne niż zamówienia sektorowe i zamówienia
w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. Oznacza to, iż regulacje odnoszące się do zamówień bagatelnych wyłączone zostały w stosunku do zamówień ujętych w tych dwóch kategoriach.
Wątpliwości natomiast budzi wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy unormowanie, iż wartość zamówienia bagatelnego, mieszcząca się w przedziale od 50.000 zł do 130.000 zł, dotyczyć ma jednorazowego zakupu. Literalne brzmienie określenia „jednorazowy zakup” wskazuje na zamówienie udzielane jeden raz. Można zatem dojść do przekonania, iż kwalifikując dane zamówienie jako bagatelne, zamawiający powinien stwierdzić, czy jest to zamówienie, które w określonym czasie przewiduje udzielić jednokrotnie. Jeżeli natomiast planuje kilkukrotne udzielenie zamówień tożsamych przedmiotowo, to wydaje się, że ryzykowne byłoby wyodrębnianie poszczególnych z nich i udzielenie ich z reżimie właściwym dla zamówień bagatelnych, jeżeli łączna wartość planowanych zamówień jednego rodzaju przekraczać będzie kwoty obligujące do stosowania ustawy w pełnym jej zakresie (tj. 130.000 zł). Takie działanie mogłoby zostać uznane za dzielenie zamówienia na części w celu niestosowania przepisów ustawy. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazane jest, że „wprowadzana regulacja [dotycząca zamówień bagatelnych – przyp. wł.] będzie dotyczyć wyłącznie zamówień udzielanych przez zamawiających publicznych, które nie są wyłączone z obowiązku stosowania ustawy, na podstawie przepisów ustawy (działu I rozdziału 1 oddziału 2) i takich, których jednostkowa wartość przekracza określony próg”. Użycie w uzasadnieniu określenia „jednostkowa wartość” niestety nie rozwiewa wątpliwości co do interpretacji terminu „jednorazowy zakup”, lecz wydaje się, że przystępując do planowania zamówień i szacowania wartości poszczególnych z nich, zamawiający powinien mieć na względzie ogólne zasady dotyczące szacowania wartości zamówień i łącznie określać wartości tych, które łączy tożsamość przedmiotowa, podmiotowa i czasowa.
Interesujące jest również zagadnienie formy, w jakiej postępowania o udzielenie zamówień bagatelnych powinny być przeprowadzane. Ze względu na to, iż jak wyżej zauważono, katalog przepisów mających zastosowanie do zamówień bagatelnych ma charakter zamknięty i obejmuje tylko określone unormowania, dotyczące zasadniczo jedynie kwestii ogłoszeń o zamówieniach, to należy sądzić, że wymagania co do formy przeprowadzenia postępowania ustawodawca pozostawił w gestii samego zamawiającego. Nie ma bowiem podstaw, by przepisy w zakresie unormowanej w Rozdziale 7 Działu I komunikacji zamawiającego z wykonawcami przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, odnosić również do zamówień bagatelnych. Tym samym, to zamawiający, tak jak dotąd, będzie decydował, czy zamówienia bagatelne będą procedowane przy użyciu tradycyjnej formy papierowej, poprzez składanie ofert w zamkniętych kopertach, czy też skłoni się ku elektronizacji również tej kategorii zamówień.
